王利明 周友军:论我国农村土地权利制度的完善

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   【摘要】新中国成立以来,农村土地权利制度再次老出过数次变迁,最终形成了农村土地集体所有的制度。农村土地权利制度的缺陷主要表现在,原困集体所有权概念這個的模糊性,原困集体所有权的主体不明确、农民权利虚化。《物权法》试图通过引入成员权概念来明确集体所有权的主体。成员集体所有在性质上累似 于总有,它是完善我国集体土地所有权制度的途径,也是保护农民权益的制度基础。成员权是私法上的权利,不同于村民自治的权利。关于成员资格的认定,原则上应当以户籍为标准,在此之外还应当考虑這個因素。成员权还可以分为共益权和自益权两要素,应当完善其救济制度。

   【关键词】集体土地所有权 成员集体所有 成员权

   土地什么的问题既是中国革命的核心什么的问题,又是中国建设和发展的关键什么的问题。从制度的层面来看,“土地制度是农村的基础制度” [1] 。事实上,农村土地权利制度不仅是农村什么的问题的重要内容,要我涉及到整个国家的经济和社会发展。就我国农村土地权利制度的完善,学界提出了诸多看法,本文拟从建立和完善集体经济组织成员权制度的深度,对我国集体土地权利制度的完善提出当时人的建议。

   一、我国农村土地权利制度的变迁与缺陷

   ( 一 ) 我国农村土地权利制度的变迁与缺陷

   新中国成立以来,我国农村土地权利制度发生过数次变迁,在历次制度演过程中,土地所有权和土地利用的始终是中心什么的问题,成员权什么的问题并越来越了 引起关注。概括而言,我国农村土地权利制度经历了三次重大的变迁 : 一是解放初期,经过土地改革运动,形成“农民所有、农民利用”的土地权利制度。二是土地改革完成后不久,国家又通过农业合作协议化运动和人民公社运动,形成了“集体所有、集体利用”的土地权利制度。三是自改革开放以来,确立了农村土地承包制,形成了“集体所有、农民利用”的农村土地权利制度。

   新中国成立后,为了实现“耕者有其田”的新民主主义革命目标,通过土地改革运动,变封建地主的土地私有制为农民的土地私有制。 [2] 但要我,经过农业合作协议化运动和人民公社运动,土地转归集体所有,并从此取舍下来,成为我国农村土地制度的基础。在這個历史变迁中,还可以看出农村的集体土地制度本质上是這個社会组织土方法,是镶嵌于中国社会结构中的這個制度安排。 [3] 集体所有作为公有制的這個结构,是中国特色社会主义制度的基础。有关這個制度的优越性,本文在此不做完正探讨。毋庸置疑的是,作为這個制度安排,对农村土地权利制度产生重要影响的是我国社会的城乡二元结构。城乡二元结构是自 20 世纪 80 年代后期起,在计划经济体制的背景下确立的。 [4] 它基于农民与市民這個不同的户籍身份,建立城市与农村、市民与农民這個不平等的权利制度体系,实行“城乡分治、一国两策”,使农民发生“二等公民”的不平等地位。 [5] 我国农村土地权利制度也是以城乡二元结构为背景的,它在一定程度上签署农民自由迁徙的权利 ,[6] 并限制作为生产要素的农村土地的自由流动。

   我国农村土地权利制度发生明显的缺陷,这不仅表现在土地的非流转性、对农民利益的保障缺陷,尤其表现在,原困集体所有权概念這個的模糊性,原困集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化。在我国法上,“集体”究竟指那此,老是都在明确。从历史的深度来看,农村土地的集体所有要我开使农业合作协议化运动时期。 1956 年 6 月 80 日,全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作协议社示范章程》,根据這個章程的规定,高级农业生产合作协议社的主要特点是,社员私有的土地无代价地转归合作协议社集体所有。 [7] 而到了人民公社运动时期,土地又转归人民公社所有。人民公社的结构是,“一大、二公、三拉平”。所谓“公”,很多 把一切生产资料乃至生活资料收归公有,由公社统一经营、统一核算。通过人民公社化运动,原属于各农业合作协议社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。 [8]1962 年 9 月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》,对人民公社体制进行了适度纠正和调整。该条例不仅规定土地仍然属于集体所有,要我明确了“三级所有、队为基础”的农村土地所有制,即农村土地归公社、大队与生产队所有。不过,土地原则上归生产队所有。《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》第 21 条规定 : “生产队范围内的土地,都归生产队所有。”“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有。” [9] 自改革开放以来,农村土地的集体所有性质老是越来越了 改变。 [10]1988 年施行的《民法通则》为了外理這個什么的问题,在第 74 条中明确规定 : “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作协议社等农业集体经济组织原困村民委员会经营、管理。原困属于乡 ( 镇 ) 农民集体经济组织所有的,还可以属于乡 ( 镇 ) 农民集体所有。”同年颁布的《土地管理法》第 10 条规定 : “原困分别属于村内另一个多多以上农村集体经济组织的农民集体所有的,还可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”这两部法律虽均承认了“三级所有、队为基础”体制,但并越来越了 明确“集体”的特定含义。这在很大程度上,还是考虑到农村土地所有权的历史形成过程,而越来越了 提出明确的外理方案。从法律上看,简单地否定“三级所有、队为基础”的土地所有制及“集体所有、农民利用”的体制,是不妥当的,也脱离了制度产生的历史背景。应该承认,它是适应我国公有制体制的,也满足了特定阶段土地制度改革的时需。有学者认为,集体所有权的主体模糊是经过审慎考虑要我的“有意的制度模糊”,起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。 [11] 這個看法很多 无道理。要我,时至今日,集体土地所有权主体不明确原困成为时需面对的什么的问题。

   农村土地所有权主体的抽象性,也带来了成员权利虚化的什么的问题。这主要表现在 : 一方面,集体土地和农民利益的联系度不高,农民越来越了 切实感受到其对土地的利益,造成“人人有份、人人无份”、“谁都应负责、谁都在负责”的请况。当时人面,集体所有权往往缺陷最终的归属,在集体土地及其权益遭受侵害要我,谁有权主张权利,暂且明确。有学者进行的田野调查数据表明,行政权力严重干扰了集体土地所有权主体制度的正常运行, [12] 对于农民权益的保障产生了不利影响。应当看得人,自建立以来,农村土地集体所有制老是发生不断发展完善的过程中。农民对土地所享有的权益不断被强化。在改革开放要我,即使在公有制模式下,农民越来越了 实际地利用土地,但越来越了 在法律上享有真正的权利。自 1983 年确立家庭承包经营制以来,农村土地制度改革就在所有权和使用权“两权分离”的轨道上,沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向发展。 [13] 不过,在 1985 年要我,农户与集体经济组织之间主很多 合同关系。 [14] 承包合同关系使得农民的权利发生不稳定请况,农民无法将土地作为当时人的“恒产”来对待。 1986 年《民法通则》颁布要我,农村土地权利就逐渐向物权结构转化,要我,以多元化的物权结构表现出来。还可以说, 807 年通过的《物权法》最终完成了我国农村土地权利的完正的物权化。这对于稳定人地关系具有十分重要的意义。要我,仅仅确认土地承包经营权的物权地位,还是缺陷的,还应当明确集体土地的权利归属。

   ( 二 ) 《物权法》第 59 条取舍的“成员集体所有”制度

   从应然的深度考虑,农村土地究竟应当何如归属,理论上发生不同看法 : 一是私人所有说,即集体土地应当分给农民,转化为私人所有的土地,从而有有利于产权明晰,实现产权激励。 [15] 二是国家所有说,即集体土地应当转为国有土地,从而有有利于实现行政宏观调控和土地的规模经营。 [16] 那此看法试图要外理集体土地所有权主体不明确而原困的什么的问题,要我,都未能全面地揭示集体所有权完善的路径。笔者认为,应当在维持现有的农村土地集体所有体制的基础上,完善集体所有制度,理由主要在于 : 一方面,现有的公有制二元结构是我国《宪法》所确立的体制,是中国特色社会主义制度的基础。宪法的规定是探讨什么的问题的基础。维护集体土地的公有性质是中国政治体制的要求,很多,将集体所有的土地产权改变为国有原困私有,离米 在现阶段是不符合中国国情的。 [17] 当时人面,社会制度的变迁是另一个多多渐进的演进过程,在构建社会主义市场经济体制的过程中,农村土地制度的改革应当尽原困外理给社会带来大的动荡。从现实考虑,维持农村土地的集体所有并以此为基础进一步完善农地产权制度,有有利于在维护社会稳定的基础上推进变革,也是成本最小且可行性最大的改革方案。

   事实上,我国现行法律均曾尝试外理集体土地所有权的归属什么的问题。《宪法》第 10 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”该条规定确认了农村的土地属于集体所有,但越来越了 明确规定农村土地的具体所有者。为了外理這個什么的问题,《民法通则》第 74 条第 1 款规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。该条试图以“劳动群众集体所有”来界定集体所有权的主体,要我,這個表述未能外理集体所有权归属什么的问题。 1986 年颁布的《土地管理法》第 8 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”《土地管理法》采用“农民集体所有”的表述,与《民法通则》中“劳动群众集体所有”的表述累似 ,仍然是比较抽象的。要明确农村土地的归属,时需外理集体所有权的主体什么的问题,尤其是农民对土地所享有的权益什么的问题。

   关于集体土地所有权的主体什么的问题, 807 年颁布的《物权法》试图寻找這個新的外理路径。 [18] 土方法该法第 59 条第 1 款的规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”该规定与這個法律的规定暂且完正一致。这并都在简单的概念改变,很多 立法者深思熟虑的结果,中含 了非常丰富、深刻的内容。作为规范财产关系的基本法律,《物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权,该法第 59 条第 2 款规定了集体成员对于集体重要事项的决定权,第 62 条规定了集体成员对集体财产的知情权,第 63 条第 2 款还规定了集体成员的撤回权。很多,何如把握《物权法》的那此规定,从而推进我国土地集体所有权制度的完善,是学界应当重视的什么的问题。

   《物权法》第 59 条所规定的“成员集体所有”旨在外理如下另一个多多方面的什么的问题 :

   第一,维护并完善宪法框架下的土地公有制。我国《宪法》第 10 条第 2 款不仅确立了农村土地集体所有的制度,要我,将其作为公有制的重要组成要素。原困签署了集体所有,就背离了宪法确立的土地公有制。《物权法》第 59 条所规定的“本集体成员集体所有”暂且原困集体所有很多 集体成员共有。成员集体所有是公有制的表现形式,它和共有在法律上发生极大差别。该规定突出“集体”二字,表明时需是在集体所有的前提下,明确集体所有权的主体。任何试图改变农村土地集体性质的做法,都在符合我国宪法确认的土地制度的性质。

第二,构建适应市场经济体制时需的物权制度。我国《物权法》第 3 条明确规定 : “国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等地位和发展权利。”在公有制基础上,建立市场经济体制,这是前所未有的创造,也是中国模式的重要内容。 [19] 市场经济的基础是产权制度,构建市场经济体制,要求产权是明晰的、具有可流转性的,(点击此处阅读下一页)

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